En el Convenio Europeo del Paisaje se define el paisaje como cualquier parte del territorio tal y como la perciben los integrantes de la población. Dicha percepción es el resultado de la interacción entre los factores naturales y/o humanos del medio y no se entiende únicamente como paisaje percibido visualmente, sino del percibido por todos los sentidos. Este Convenio tiene como objetivo promover la protección, la gestión y la ordenación de los paisajes, así como organizar la cooperación en este campo entre los países comunitarios. Veamos cómo se gestiona el estudio de los paisajes en España.
En España la protección del paisaje se encuentra recogida en Ley de Evaluación Ambiental de España: (Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental) que establece procedimientos para la evaluación de impacto ambiental de proyectos que puedan afectar al paisaje y al medio ambiente en general.
Una Comunidad, una ley
El problema llega cuando la legislación sobre paisaje en España varía de una comunidad autónoma a otra, ya que las competencias en esta área están descentralizadas y cada comunidad autónoma puede tener su propia normativa y políticas relacionadas con la protección y gestión del paisaje.
Una de las comunidades pioneras en legislar en materia paisajística fue la Comunidad Valenciana. La Ley 4/2004 de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de la Comunidad Valenciana establece las bases para la gestión y protección del paisaje en esta región. Posteriormente esta ley ha sido actualizada por la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana, estableciéndose en los anexos de esta ley el contenido de los estudios de paisaje y de integración paisajística, así como por el Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell de aprobación del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje Un punto de interés en la legislación de esta comunidad es la exigencia de una proceso de participación pública en los distintos estudios relacionados con esta materia, proceso que en Ideas Medioambientales llevamos años realizando.
Otra comunidad que ha legislado en materia paisajística es Galicia. La Ley 9/2002 de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia incluye regulaciones sobre el paisaje y su preservación, si bien la primera ley específica a este respecto es la Ley 7/2008 de 7 de julio de Protección del Paisaje de Galicia. En esta ley se reconoce legalmente el paisaje y se establece un marco de referencia para toda la legislación, planes y programas sectoriales que puedan incidir en el paisaje. Se incluyen además los catálogos del paisaje de Galicia, a los que atribuye las funciones de delimitación de los grandes espacios paisajísticos de Galicia y de identificación de los tipos de paisajes existentes en cada uno de ellos, así como de sus características diferenciales. Esta ley es aprobada por el Decreto 96/2020 de 29 de mayo. Finalmente, en febrero de 2021 se publica el Decreto 238/2020, de 29 de diciembre por el que se aprueban las directrices de paisaje de Galicia, en el que se incluyen tanto los objetivos de calidad para cada una de las unidades de paisaje, así como las comentadas directrices.
En el País Vasco también existe legislación específica sobre materia paisajística. La principal legislación sería Decreto 90/2014, de 3 de junio, sobre protección, gestión y ordenación del paisaje en la ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco. En función de esta legislación En los proyectos sujetos a Evaluación de Impacto Ambiental de acuerdo a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, las entidades promotoras deberán realizar un Estudio de Integración Paisajística vinculado en la medida que sea procedente al Estudio de Impacto Ambiental.
También contienen referencias al paisaje la Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco y las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco, aprobadas por el Decreto 28/1997, de 11 de febrero
En Cataluña, el paisaje se ha legislado de manera específica por la Ley 8/2005, de 8 de junio, de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje, desarrollada a su vez por el Decreto 343/2006, de 19 de septiembre.
Esta ley tiene como objeto el reconocimiento, la protección, la gestión y la ordenación del paisaje, con la finalidad de preservar sus valores naturales, patrimoniales, culturales, sociales y económicos, en un marco de desarrollo sostenible. A nivel práctico, los instrumentos de gestión y protección del paisaje serían los Catálogos del paisaje y las Directrices del Paisaje. Se establece además el Observatorio del paisaje, que es una entidad independiente que presta apoyo y colaboración a la Generalitat en materia de paisaje, elaborando un informe sobre el estado del mismo, cada 4 años.
En Cantabria, existe también legislación específica en esta materia, la Ley 4/2014, de 22 de diciembre, del Paisaje. Como instrumentos de ordenación en esta ley se establecen con rango de Decreto las Directrices y los Estudios del Paisaje.
Además, en función de esta ley se elaborará un Catálogo de Paisajes Relevantes, entre los que se incluirán, necesariamente, los paisajes reconocidos por su normativa sectorial, concretamente los paisajes protegidos reconocidos en la Ley de Cantabria 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria y los Paisajes Culturales reconocidos en la Ley 11/1998, de 13 de octubre, de Patrimonio Cultural de Cantabria.
En Castilla-La Mancha, si bien no existe ninguna legislación específica actualmente, si se está realizando un Anteproyecto de Ley de Protección, Gestión, Ordenación y Fomento del Paisaje que tiene entre sus principales objetivo el reconocimiento jurídico del paisaje, la definición y aplicación de políticas para la protección, gestión y ordenación del paisaje o la Identificación y calificación de los propios paisajes en todo el territorio regional. En este sentido, en 2012 se publicó por la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda el Atlas de Paisajes de Castilla-La Mancha.
En otras comunidades, si bien no muestra una legislación tan específica, sí que se encuentra regulación en la materia, generalmente dentro de la legislación de Ordenación del Territorio, pudiendo ser en algunos casos preceptivos los estudios de paisaje. En algunos casos, presentan además instrumentos o documentos de referencia (estrategias de paisaje, mapas de paisaje, observatorios del paisaje).
Así, por ejemplo, en Andalucía, el Plan de Ordenación Territorial de Andalucía se establece en sus determinaciones la elaboración de un Programa Coordinado sobre el Paisaje. Su tratamiento es especialmente intenso en las Estrategias para el Sistema Regional de Protección del Territorio, que recogen determinaciones en una doble vertiente: la ordenación de los paisajes y el fomento del paisaje. También se aborda el paisaje en las determinaciones sobre el Sistema de Ciudades y los Sistemas de Articulación Territorial, así como en el apartado sobre Zonificación. Posteriormente se establece la Estrategia de Paisaje de Andalucía, que presenta como metas integrar el paisaje en todas las políticas de la Junta de Andalucía y la formación de un pacto por el paisaje en Andalucía, en el que participen las demás administraciones públicas, los agentes económicos y sociales y los ciudadanos.
En la Comunidad de Murcia, es la Ley 13/2015, de 30 de marzo de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, donde se recogen la gestión del paisaje en esta comunidad. Así, en el TÍTULO IV, encontramos las estrategias territoriales y agenda del paisaje, en la que se recogen los catálogos del paisaje y la estrategia del paisaje. Por otra parte, en los artículos 45 a 47, donde se fijan los contenidos mínimos que debe contener un estudio de paisaje. Estos serán preceptivos, en función de lo definido en el Artículo 95. Régimen de edificación y usos en suelo no urbanizable protegido por el planeamiento o inadecuado para el desarrollo urbano y otros artículos ligados al planeamiento urbanístico.
Caso similar es el de Extremadura, recogiéndose la regulación en tema paisajístico en el Decreto 143/2021, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura. En esta ley se establece la necesidad de estudio de integración paisajística entre la documentación necesaria para la tramitación de la calificación rústica.
En Aragón, la legislación en paisaje se encuentra en el Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón, en concreto en el TÍTULO VI de Instrumentos de protección, gestión y ordenación del paisaje. Se establecen en este Decreto los Mapas de Paisaje que son documentos de carácter descriptivo, analítico y prospectivo que identifican los paisajes de las diferentes zonas del territorio aragonés, analizan sus características y las fuerzas y presiones que los transforman, identifican sus valores y estado de conservación, y proponen los objetivos de calidad paisajística que deben cumplir.
En Canarias, no cuenta con un documento específico donde se haya legislado en materia de paisaje, por lo que la estrategia de paisaje queda reflejada en otras leyes como La Ley 4/2017, del Suelo y de los Espacios Naturales o las Directrices de Ordenación General y de Ordenación del Turismo. Cuenta además con otros instrumentos de gestión del paisaje de interés como los Planes Especiales de Paisajes Protegidos (PEPP), los Mapa de paisajes de Canarias o el Observatorio del Paisaje.
En Navarra, la regulación del paisaje queda incluida especialmente en el Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, que ha aprobado el texto refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, y más concretamente en el desarrollo de los Planes de Ordenación Territorial de Navarra de 2011 (POT). Los POT establecieron las bases para el desarrollo de la política del paisaje desde el enfoque de la ordenación territorial, orientando cómo preservar y potenciar los valores más relevantes del territorio, y cómo corregir o mitigar los impactos ambientales derivados de una utilización inadecuada de sus recursos.
En base a los POT se elaboran los Documentos de Paisaje para cada uno de los cinco ámbitos POT. Son trabajos técnicos de carácter descriptivo y prospectivo que generan conocimiento en materia de paisaje. Otros instrumentos de gestión serían los paisajes protegidos y los paisajes culturales.
Finalmente encontramos otra serie de Comunidades donde no se localiza legislación específica en la materia, encontrándose legislado de forma más tangencial en otras legislaciones sectoriales, relacionadas principalmente con la conservación de la naturaleza o del patrimonio.
Este sería el caso por ejemplo de Castilla y León. Así, en la Ley 4/2015 de 24 de marzo, del Patrimonio Natural de Castilla y León, se recoge un título completo de referencia al paisaje (Título II, arts 15-19), de forma específica, y de forma más general a lo largo de toda la ley. También encontramos referencias al paisaje en la legislación del patrimonio cultural (Ley 12/2002 de Patrimonio Cultural de Castilla y León), en la de ordenación del Territorio (Ley 3/2008, de 17 de junio, de aprobación de las directrices esenciales de ordenación del territorio de Castilla y León) o de urbanismo (Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León).
Igualmente en Asturias, la legislación en materia paisajística aparece de forma sectorial en leyes como la Ley 5/1991, de 5 de abril, de Protección de los Espacios Naturales, el Decreto 38/1994, de 19 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los recursos naturales del Principado de Asturias o la Ley 1/2001, de 6 de marzo, del Patrimonio Cultural. En cuanto a los instrumentos de gestión del paisaje, encontramos la figura de protección específica de Paisaje Protegido, además de otros instrumentos, como los Planes Territoriales Especiales y los Planes Especiales, procedentes del ámbito de la ordenación del territorio, en los que la protección del paisaje tiene un papel relevante.
En La Rioja, si bien no cuenta aún con legislación específica en materia de paisaje, si se incluye en diversas normativas e instrumentos. El paisaje está contemplado en la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (LOTUR, 2006), asi como en el Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural de La Rioja (PEPMAN, 1988) y en el planeamiento urbanístico. Además, encontramos la Estrategia de Paisaje de La Rioja, de 2023. Se trata de un documento que pretende reunir el conjunto de directrices y orientaciones dirigidas a proteger, mejorar y dar proyección al paisaje riojano como expresión de la naturaleza, la historia y la actividad humana.
En Baleares no encontramos tampoco legislación específica, encontrando la legislación relacionada principalmente en materia de urbanismo (en la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears). Existe además la Estrategia de paisaje del Consell de Mallorca.
Finalmente, en la Comunidad de Madrid, tampoco aparece legislación específica, encontrando algunas referencias en algunas normas sectoriales, como la legislación en patrimonio cultural (Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid) o normativa urbanística.
La protección y gestión del paisaje es un tema importante en España, ya que el país cuenta con una gran diversidad de paisajes y entornos naturales que se deben preservar y gestionar adecuadamente.
Desde Ideas medioambientales contamos con amplio equipo multidisciplinar, con importante experiencia entre otras variables, en la temática paisajística.
Alejandro Redondo, Evaluación ambiental